Guia per a la caracterització de la innovació pública (II)

Tal i com us vàrem anunciar en aquest mateix blog, us presentem el segon article de la sèrie, que consta d’un resum  de la bibliografia que hem analitzat en matèria d’Innovació al Sector Públic (PSI), centrant-nos en les diferents definicions (a), les tipologies descrites (b) i els possibles nivells o graus d’innovació. Us avancem així part de la informació que ens està servint de base en la redacció de la guia per caracteritzar i avaluar la innovació pública, en vies d’elaboració en el marc d’InnoGent.

a) Definicions d’innovació pública

Hi ha una pluralitat d’enfocaments a l’hora de definir la innovació pública, tal i com descriuen Ramírez-Alujas i col. (2012) en el seu article “Innovación en las organizaciones y servicios públicos”. Els investigadors van començar a estudiar aquesta matèria a partir dels anys 70, essent l’estudi de Roessner (1977) probablement el primer que examina directament la PSI. A “Trends and challenges in Public Sector Innovation in Europe”, de Technopolisgroup (2012), es remarca que l’Administració Pública ha innovat sempre, ja sigui ocasionalment o de forma continua, però els estudis seriosos en aquest camp són bastant recents, havent-se intensificat a partir de la dècada passada i continuen en desenvolupament. Fins a principis del 2000 la major part de recerca acadèmica era des de la perspectiva de la gestió, i dominada pels estudis de cas, comparant les característiques organitzatives del sector públic amb les del privat.

L’OECD (2012) defineix la innovació al sector públic com la ‘implementació per una organització del sector públic de noves o millores significatives en operacions o productes’, cobrint el contingut dels serveis i productes i els instruments utilitzats per a “servir-los”.

Fent un repàs a la literatura, trobem diverses definicions d’innovació pública, segons diferents graus de concreció. Des dels que únicament parlen del concepte “d’introducció de canvi significatiu i/o de novetat”, fins els que van més enllà, introduint el grau d’aplicació de les idees i també els que remarquen la importància dels resultats.

Així, a “Working towards a measurement framework for públic sector innovation in Australia” (2011) es defineix la innovació com “la implementació d’un canvi significatiu en la forma i manera en què opera una entitat o en els productes que proveeix. La innovació comprèn nous o canvis significatius en productes, processos operatius, mètodes organitzatius o en la forma en què l’entitat comunica als seus usuaris”. Aquí veiem que es fa una transposició de la definició d’innovació empresarial del Manual d’Oslo, per adaptar-la a tot tipus d’entitats i usuaris (no només a empreses i clients), entre els quals hi entra el sector públic.

Carter Bloch, uns dels líders del projecte “Measuring Public Innovation in the Nordic countries”, MEPIN (2011)   reprodueix aquesta definició i afegeix informació sobre els “motius” per innovar: “Pot ser tant el resultat de decisions dins la organització com en resposta a alguna nova regulació o mesures polítiques”.

N’hi ha que destaquen l’èxit en el terme innovació, com per exemple la definició de Mulgan i Albury (2003) : “La innovació exitosa és la creació i implementació de nous processos, productes, serveis i mètodes d’entrega que donen lloc i es tradueixen en millores significatives en els resultats d’eficiència, eficàcia i qualitat”. O també la de l’Australian National Audit Office (NAO) (2009) : “La innovació és l’aplicació de noves idees per a produir millors resultats”. I encara: “La innovació és el procés de identificació, verificació, aplicació i difusió d’idees que agreguin valor”, del Department of Bussiness, Innovation and Skills of UK (2010), citat per Ramírez-Alujas.

Anant més enllà, moltes definicions d’innovació al sector públic inclouen especificar on incideixen els resultats.  Aquests poden tenir lloc en les operacions internes o bé tenir lloc en el servei final al ciutadà. Per exemple: “La innovació en el sector púbic hauria de ser definida com a tot procés de generació i aplicació de noves idees capaces de millorar l’operativitat de les institucions i elevar el nivell de vida d’una societat”, definició de la Asociación Centro de PredicciónEconómica, CEPREDE (2006). O també: “ És el procés de crear una nova idea i transformar-la en valor per a la societat”, de Bason (2010).

El llibre “innovació a l’Administració de la Generalitat. 25 iniciatives innovadores. Lliçons apreses (2010),  planteja també una definició que inclou els conceptes de novetat, resultats i èxit, de la següent manera: “La innovació a l’Administració pública pot definir-se com el procés de generació i  implantació amb èxit de noves idees de millora de procés, producte, servei o model de gestió, en el sentit que millora l’eficàcia i l’eficiència de les institucions, elevant el valor que els administrats reben i perceben.”

En la mateixa línia es troba la definició extreta de la conferència “Le management de l’innovationsdanslesecteur públic” organitzada per la Direction Générale de l’administration et de la fonctionpublique (2011): “És la traducció concreta d’una idea nova que millora substancialment la realització de serveis públics, permet crear-ne de nous o enriquir el servei ja prestat, en una lògica d’eficàcia, d’èxit pels agents públics i de creació de valor per als usuaris”.

La següent definició de Mulgan citada per Ramírez-Alujasi col. (2012) inclou tots els aspectes comentats: “La innovació al sector públic apel.la a que les noves idees funcionin en la creació de valor públic. Les idees han de ser, com a mínim en part, noves (enlloc de només millores), tingudes en compte (enlloc de ser només bones idees) i útils (implementades i amb impacte positiu en la creació de valor públic). Aquest autor recull també la importància de la perdurabilitat en el temps, ja destacada per  Hartley (2005): “ són noves idees que s’apliquen, que en general són prou duradores com per afectar de manera apreciable el caràcter o les operacions de la organització i per tant, són molt més que millores contínues”.

Hi ha també altres definicions, la de la innovació política i administrativa, descrites per Q. Brugué i col. a “Els motors de la  innovació a l’Administració Pública (2013), derivades d’una primera distinció entre dos enfocaments principals (instrumental i substantiu). En paraules d’aquets autors, són definicions innovadores, en el sentit que desborden l’aproximació predominant en el sector públic, encara molt focalitzada en els aspectes instrumentals i molt poc en els substantius. Així, en l’aproximació instrumental, es defineix la innovació com l’adquisició de les tècniques que permeten millorar l’eficiència de determinades accions. La innovació, per tant, no transforma el que fem, sinó la manera com ho fem. En la perspectiva substantiva, s’entén la innovació com la capacitat d’abordar i transformar la realitat d’una manera diferent, com la capacitat de construir noves respostes a nous problemes complexos. En el seu treball opten per la definició substantiva. De tota manera a l’hora de mesurar les activitats d’innovació del sector públic no és la més utilitzada i per tant  si es recullen dades amb aquests criteris s’haurà d’anar en compte amb la comparabilitat amb altres fonts.

b) Diferents classificacions de la innovació pública

Es presenten en aquest apartat diferents formes de classificar les activitats innovadores, extretes de l’anàlisi bibliogràfica duta a terme.

Hartley (2005), citat per Touati, N. I Denis, J.L. (2013) a “Analyse critique de la littérature scientifique portant sur l’innovation dans le secteur public”, proposa les categories següents: Innovació de posició (nous contextos o usuaris), Innovació estratègica (noves fites o propòsits de la organització), Innovació en acords de governança (noves formes de participació dels ciutadans i les institucions democràtiques) i Innovació retòrica (nou llenguatge i nous conceptes).

Windrum (2008) proposa la classificació: Innovació de servei (introducció d’un nou servei o una millora en la qualitat d’un servei ja existent), Innovació en el lliurament del servei (nova o diferent manera de proveir el servei públic), Innovació sistèmica (noves o millorades formes d’interactuar amb les altres organitzacions i fonts de coneixement), Innovació administrativa i organitzativa (canvis en l’estructura i les rutines de l’organització), Innovació conceptual (suposa el desenvolupament de noves visions que desafien les assumpcions existents) i finalment, Innovació política (entesa com els canvis en la forma de pensar o les intencions conductuals).

No obstant això, Carter Bloch (2010)  ofereix certs arguments per no considerar necessàries o útils algunes d’aquestes classificacions. Així, en relació a la Innovació en les polítiques, argumenta que dins l’administració pública les polítiques canvien molt sovint i no s’haurien de considerar innovacions per elles mateixes. En realitat són un motor important per a generar innovacions. Per tant, segons Bloch, el que s’ha de considerar realment com a innovació són els canvis realitzats per donar resposta a les noves polítiques. Pel que fa a les Innovacions sistèmiques, aquest autor considera que involucren essencialment canvis en les relacions d’unes organitzacions amb les altres i la innovació en les relacions externes ja està contemplada en la definició de Innovació organitzacional, i no cal per tant afegir una nova modalitat. Pel que fa a les innovacions estratègiques, comenta que tot i que el motiu per no incloure-les com a classificació no és tan evident (ja que són el nucli de molta literatura de la innovació en la gestió), el problema de mesurar-les és que la introducció d’una nova estratègia no sempre implica canvis en la organització, i si ho fa, segurament  la innovació en si mateixa pot incloure’s en qualsevol dels altres tipus.

La tipologia que es repeteix més sovint en la literatura revisada és la que ja es va establir al Manual d’Oslo (2005) per al sector privat: innovació de producte ( bé o servei), de procés, organitzativa, i de markèting, amb lleugeres  adaptacions al sector públic. Així, a l’estudi “Measuring Públic Innovation in the Nordic countries”, MEPIN (2011) es proposa aquest  mateix tipus de classificació però s’introdueix un canvi en la denominació de la de màrketing, que designa com a innovació en la comunicació, ja que aquell terme aplicat al sector públic costa d’encaixar. També es troba aquesta adaptació al projecte: “European Public Sector Innovation Scoreboard 2013: A pilot exercise”.

NESTA a “Innovation in Public Sector Organisations. A pilot survey for Measuring innovation across the public secto” (2011), utilitza: innovació en nous o millorats serveis, innovació en tècniques de gestió, en estratègies de Màrketing, en processos de negoci, en estratègies estructurals.

L’estudi “Trends and challenges in Public Sector Innovation in Europe. Technopolis group (2012), pretén  identificar els principals models (patterns) i caracteritzar la  innovació pública (PSI) dels països de la  UE. Probablement és el primer intent d’estudiar la PSI des d’un punt de vista empíric qualitatiu al llarg de diferents països i en contextos multiculturals de la UE.

Altres autors parlen de les classificacions o agrupacions en: innovacions immaterials i innovacions materials.

c) Graus de novetat en la innovació

Fins aquí hem tractat diferents definicions i tipologies extretes de la literatura, que caracteritzen de forma qualitativa la innovació pública. En aquest apartat es tracta d’exposar  conceptes que tenen a veure amb la intensitat de la innovació, és a dir amb el grau o nivell de canvi respecte del què hi havia abans de la introducciód’aquesta; La majoria d’autors categoritzen el grau d’innovació en tres: incremental, radical, i disruptiva o de ruptura. També n’hi ha que fan servir els termes:evolutiva (com a sinònim de la incremental) i sistèmica o transformacional (en aquest cas alguns autors s’aproximen més a la definició de la innovació radical i d’altres a la de disruptiva).

Els treballs de  Joseph Schumpeter (1934) van influir fortament  les teories de la innovació, amb l’argument  que  el  desenvolupament econòmic  és conduit per la innovació a través d’un procés dinàmic en el qual les noves tecnologies substitueixen les antigues, procés que anomena: “destrucció creativa”.

Mulgan y Albury (2003) estableixen tres nivells o graus d’innovació: incremental, radical, i sistèmica o trasnformacional. La radical és “aquella que comporta un desenvolupament de nous serveis o la introducció de formes radicalment noves de fer les coses en termes de processos, d’organització o de prestació de serveis cap als ciutadans, mantenint sense canvis la dinàmica del sector”. Una de les diferències amb la incremental és que no és fruit d’una evolució lògica del que hi havia abans. La sistèmica o transformacional, és aquella que  dóna lloc a noves estructures en la força de treball i  noves  formes i tipus d’organització, transformant sectors sencers, i canviant dràsticament las relaciones interorganitzacionals i l’execució general. Suposa canvis fonamentals en els entorns organitzatiu, social i cultural.

Al Manual d’Oslo (2005) en canvi, s’estableixen bàsicament dos possibles graus d’innovació: incremental i radical o disruptiu. Així, apareix aquest darrer terme, però no clarament diferenciat del de la innovació radical: “la innovació radical o disruptiva es defineix com aquella que té un impacte significatiu en el mercat/sector  i en l’activitat econòmica de les empreses que estan en aquell  sector/mercat.  Aquest darrera  definició es focalitza en l’impacte de la innovació, en oposició o amb independència de la novetat que aporta.  L’impacte pot ser: canviar l’estructura dels mercat/usuaris/beneficiaris, crear nous mercats/usuaris/beneficiaris  o convertir els anteriors productes, serveis etc. en obsolets. Ara bé sovint no és trivial la qualificació d’una innovació com a disruptiva, perquè les conseqüències  en el mercat/sector no són immediates i la ruptura que comporta pot molt bé no manifestar-se fins molt  temps després de la seva aparició. Segons exposa  Dan Yu i Chang Chieh Hang (2009) a l’article “A reflectives review of disruptive innovation theory”, el llibre ”the Innovators Dilemma”, de Christensen (1997) va ser un referent en el tema de la innovació disruptiva.

En aquesta mateixa línea, a l’informe “La innovació disruptiva i el progrés econòmic i social de Catalunya”,  del Consell Assessor per a la Reactivació Econòmics i el creixement, CAREC (2014) hi ha referències a la innovació disruptiva tal com la defineixen Christensen, Clayton M. (2014): a “Disruptive Innovation: “per ser disruptiva ha d’ajudar a crear un mercat i una cadena de valor, i eventualment continuar pertorbant un mercat i una cadena de valor existent. Es tracta d’innovacions que milloren productes i serveis de maneres inesperades pel mercat”. Dit altrament, ha d’aconseguir generar una nova base de consumidors, amb un nou perfil (en el cas del sector públic podríem traduir-ho per: ha de generar una nova base de receptors i/o beneficiaris dels servis públics, per exemple).

Les Normes europees CEN/TS 16555 (2014), tot i que referides a les empreses, defineixen de forma sintètica  no dos sinó tres nivells o graus d’innovació: Innovació incremental (petites millores repetides en un producte, servei o procés que amb el temps milloren els ingressos, l’eficiència o les pràctiques de treball), Innovació disruptiva (nova tecnologia que té el potencial de fer la pràctica actual obsoleta o de crear-ne una de nova), i Innovació radical (salt significatiu en la pràctica habitual que introdueix alguna cosa nova en el món). D’alguna manera es podria afirmar que en la Norma es fa un pas més d’afinació dels termes respecte del Manual d’Oslo (2005), en la que ja no es consideren com a sinònims la innovació radical i la disruptiva.

Finalment, cal esperar que les innovacions radicals i disruptives creïn majors impactes que les incrementals, però poden tenir més risc associat, i, en contrapartida, més possibilitats d’aconseguir grans guanys. Pel cas del sector públic, això pot voler dir aconseguir canvis transcendentals o de gran dimensió en el valor públic.

Han contribuït a l’exhaustiva anàlisi bibliogràfica duta a terme per a l’elaboració d’aquest article: Anna Catalan Solano, Helena Miralles Castelló i Manuel Gutiérrez Fernández, de l’Àrea de Polítiques Sectorials Científiques i Tecnològiques (APSCIT) de la Direcció General de Recerca (Generalitat de Catalunya).

Alba Puigdomènech Cantó
Anna Tarrach Colls

2 thoughts on “Guia per a la caracterització de la innovació pública (II)

  1. Suggeriment,
    M’interessa molt el que dieu però em sembla que el text que utilitzeu se us gira en contra. Crec que utilitzeu una tipografia massa petita i massa densitat de text. Potser si féssiu un gràfic o resum, utilitzar guions, ajudaria a digerir tanta informació.

    M'agrada

    • Gràcies pel suggeriment Eva, ho tindrem en compte cara a la publicació del tercer bloc de la Guia. Tot i això cal tenir present que aquest apunt es tracta de començar a difondre el que serà una guia de caire metodològic, per tant respon més a la idea d’article científic. Volíem però, començar a difondre els primers treballs, amb l’objectiu no només de difusió, sinó també de contrast i discussió de continguts. Tot i això, certament caldrà ajustar el format de difusió al caràcter del blog.
      Salutacions!

      M'agrada

Deixa un comentari

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

Esteu comentant fent servir el compte WordPress.com. Log Out / Canvia )

Twitter picture

Esteu comentant fent servir el compte Twitter. Log Out / Canvia )

Facebook photo

Esteu comentant fent servir el compte Facebook. Log Out / Canvia )

Google+ photo

Esteu comentant fent servir el compte Google+. Log Out / Canvia )

Connecting to %s